京華時(shí)報(bào)評(píng)：大病保險(xiǎn)如何破解覆蓋率和公平難題
漫畫(huà)張建輝
7月22日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過(guò)《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見(jiàn)》，其中明確要求，到2015年底前，大病保險(xiǎn)要覆蓋所有城鄉(xiāng)居民，到2017年，要建立起比較完善的大病保險(xiǎn)制度，做好與醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善救助等制度間的互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)揮托底保障功能，有效防止發(fā)生家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障公平性得到顯著提升。全面實(shí)施大病醫(yī)保，是今年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告作出的承諾。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議新出臺(tái)的意見(jiàn)，既是兌現(xiàn)承諾，同時(shí)也細(xì)化了推行大病醫(yī)保的時(shí)間表和制度框架。基于中國(guó)人口基數(shù)龐大、貧富差異仍較懸殊、醫(yī)保統(tǒng)籌度偏低等現(xiàn)實(shí)，全面推行大病醫(yī)保還面臨許多障礙。能否消除這些障礙，對(duì)能否提高大病醫(yī)保覆蓋率，進(jìn)而提升基礎(chǔ)醫(yī)療保障的水平，起著決定性作用。
大病保險(xiǎn)制度新亮點(diǎn)
引進(jìn)“家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出”標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)預(yù)防家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出及災(zāi)后救助進(jìn)行合理的救濟(jì)安排。
大病醫(yī)保相當(dāng)于城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基礎(chǔ)上的“再保險(xiǎn)”。此次通過(guò)的《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見(jiàn)》，在制度細(xì)節(jié)安排上有不少亮點(diǎn)。
其一，確定大病醫(yī)保報(bào)銷比例要達(dá)到50%以上。這一比例，與大病醫(yī)保試點(diǎn)實(shí)際支付的比例大體相當(dāng)。最近3年的試點(diǎn)表明，自付醫(yī)療費(fèi)用通過(guò)大病醫(yī)保再報(bào)銷的比例能達(dá)到50%，上限能達(dá)80%。劃出支付比例50%的底線，體現(xiàn)了防止因病致貧或返貧的政策意圖。而且，50%的底線可能在今后進(jìn)一步抬升。
其二，對(duì)無(wú)法負(fù)擔(dān)自付費(fèi)用的特殊困難人群，作了專門(mén)規(guī)定。此前，國(guó)辦發(fā)布了關(guān)于重特大疾病醫(yī)療救助的辦法，在意見(jiàn)中再次得到強(qiáng)調(diào)。這表明，強(qiáng)化重特大疾病醫(yī)療救助機(jī)制，并通過(guò)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)的有效銜接精準(zhǔn)支付，是幫助特殊困難人群切實(shí)減輕看病負(fù)擔(dān)的主要救濟(jì)渠道。
其三，對(duì)承辦大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的盈虧情況作了預(yù)期管理。意見(jiàn)提出，“收支平衡、保本微利”是商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承辦大病醫(yī)療的基本原則，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的盈利率一般不得超過(guò)2%－5%，超出部分將返還基本醫(yī)保資金池。這就避免了因保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)追求高利潤(rùn)而出現(xiàn)投保成本過(guò)高的情況。同理，如果因政策調(diào)整等不可控原因出現(xiàn)虧損，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)基本醫(yī)�；鸱�?jǐn)偺潛p。這就保證了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與招投標(biāo)的積極性。
對(duì)公眾而言，更醒目的亮點(diǎn)在于意見(jiàn)所使用的表述。全覆蓋、制度聯(lián)動(dòng)、防止家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出等表述，表明推行大病醫(yī)保的增值性公共服務(wù)性質(zhì)，同時(shí)也發(fā)出了向國(guó)際水平靠攏的信號(hào)。全覆蓋，意味著將目前已試點(diǎn)3年的大病醫(yī)保全面鋪開(kāi)，讓所有基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保者都能通過(guò)大病醫(yī)保受益。根據(jù)國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦和國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的統(tǒng)計(jì)，3年來(lái)，全國(guó)31個(gè)省份均已開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)工作，覆蓋面達(dá)7億人，大病患者實(shí)際報(bào)銷比例在基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付的基礎(chǔ)上又提高了10到15個(gè)百分點(diǎn)；制度聯(lián)動(dòng)，表明行政、市場(chǎng)和慈善機(jī)制將進(jìn)一步在大病醫(yī)保中融合。家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出，是世衛(wèi)組織提出的概念且有明確標(biāo)準(zhǔn)：如果家庭年總收入減去正常開(kāi)支，年度內(nèi)累計(jì)的醫(yī)療支出占比達(dá)40%以上，即可認(rèn)定發(fā)生了災(zāi)難性醫(yī)療支出。引進(jìn)這一標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合城鄉(xiāng)居民年人均可支配收入、日常生活支出費(fèi)用和醫(yī)療支出，就可以建立起一個(gè)測(cè)算模式，從這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，可以對(duì)預(yù)防家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出及災(zāi)后救助進(jìn)行合理的救濟(jì)安排。
推進(jìn)大病醫(yī)保有難點(diǎn)
讓醫(yī)藥體系從追逐高利潤(rùn)回到看病救人的本來(lái)位置上去，維持大病醫(yī)保的成本才能全面降低。
盡管過(guò)去3年大病醫(yī)保試點(diǎn)成效顯著，新的實(shí)施意見(jiàn)也在制度層面創(chuàng)設(shè)了全面推行大病醫(yī)保的新環(huán)境，但試點(diǎn)情況也暴露出大病醫(yī)保存在一些難點(diǎn)問(wèn)題，這些問(wèn)題因?yàn)槭懿煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不均的現(xiàn)實(shí)制約，還有所放大。
一方面，推行大病醫(yī)保要求基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金必須得到更有效的使用，必須提高統(tǒng)籌度。但現(xiàn)在職工、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保基金和新農(nóng)合是分散管理，統(tǒng)籌度極低。根據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)，2014年職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金累計(jì)結(jié)存5537億元，城鎮(zhèn)（城鄉(xiāng)）居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)當(dāng)期結(jié)存212億元，而且支出增幅大于收入增幅。這一資金分布狀態(tài)顯示，職工能夠通過(guò)結(jié)余較多的職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金獲得較可靠的大病醫(yī)療保障，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保基金參保者則有提高資金結(jié)余水平的巨大壓力。
資金問(wèn)題之外還有參保率問(wèn)題。特別是新農(nóng)合，需要盡快提高參保率，讓更多的人獲得大病醫(yī)保資格。如何調(diào)整不同的醫(yī)療保險(xiǎn)基金多寡不均、參保率不均的情況，決定著大病醫(yī)保的最終覆蓋面。將分散管理改為較統(tǒng)一管理，避免已經(jīng)存在的不公平醫(yī)保待遇擴(kuò)大化，必須以加快改革戶籍制度為前提。戶籍制度改革能夠推進(jìn)到什么程度，因?yàn)閼艏兓M(jìn)城的新人口能否即時(shí)變更醫(yī)保類別，與過(guò)去的參保基金如何銜接和結(jié)算等，需要在政策上進(jìn)一步廓清。
另一方面，按區(qū)域劃分，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金在橫向和縱向兩個(gè)方面也存在如何管理的問(wèn)題。橫向比較，發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)保能力較強(qiáng)，不發(fā)達(dá)地區(qū)能力較弱。同時(shí)，由于發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)農(nóng)人員較少，新農(nóng)合參保率反而較低，不發(fā)達(dá)地區(qū)較高。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，對(duì)于最需要大病醫(yī)保關(guān)注的弱勢(shì)群體，得到救助的渠道不暢通�？v向比較也是如此，越是行政級(jí)別下沉，支付大病醫(yī)保的需求越大，支付能力卻越弱。如何統(tǒng)籌管理醫(yī)保基金，打開(kāi)不同地區(qū)、不同類別的基金互�；�(dòng)的渠道，涉及對(duì)條塊縱橫的行政管理模式的改進(jìn)。
還要看到，高額的醫(yī)療費(fèi)用價(jià)格體系，不是市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的真實(shí)價(jià)格，而是長(zhǎng)期徘徊在半官半商性質(zhì)之間的醫(yī)療和藥品體系制定的。從公眾的就醫(yī)常識(shí)中就可發(fā)現(xiàn)，在醫(yī)藥兩個(gè)體系，價(jià)格都有不少失真虛高成分。提高大病醫(yī)保水平，不僅需要在籌資端實(shí)行較徹底的改革，還應(yīng)該在支付端推進(jìn)改革。讓醫(yī)藥體系從追逐高利潤(rùn)回到看病救人的本來(lái)位置上去，醫(yī)�？刭M(fèi)才能實(shí)現(xiàn)，從政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)到患者維持大病醫(yī)保的成本才能全面降低。
有選擇借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
基于中國(guó)的國(guó)情，政府全包或交由市場(chǎng)自行決定都不適宜，而社會(huì)醫(yī)保模式雖可借鑒也無(wú)法照搬。
大病醫(yī)保在中國(guó)還處在初始階段，這決定了其所面臨問(wèn)題的復(fù)雜性。而從國(guó)際視野看，大病醫(yī)保已推行多年，其運(yùn)行模式不乏可借鑒之處。目前國(guó)際常見(jiàn)的大病醫(yī)保模式大致分為三種。第一種，是北歐等高福利國(guó)家實(shí)行的政府全包制度，資金來(lái)源主要是高稅收。第二種是社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)模式，由第三方醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供主要醫(yī)療保障，資金來(lái)源主要由社會(huì)籌集，政府不直接參與實(shí)施管理。第三種是商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)主導(dǎo)模式，按市場(chǎng)法則個(gè)人自由買(mǎi)賣(mài)醫(yī)療保險(xiǎn)，其資金來(lái)源于個(gè)人或雇主繳納的保費(fèi)。
目前看，第一種模式和第三種模式都已處在發(fā)展瓶頸中，大病醫(yī)保的持續(xù)性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
第一種模式主要在歐洲國(guó)家通行，近年來(lái)受到歐債危機(jī)影響，高稅收政策面臨巨大的民意壓力，造成了政府全包大病醫(yī)保資金的局部性斷源。其中的典型事例是希臘，債務(wù)危機(jī)迫使希臘按照國(guó)際債權(quán)人的要求，降低包括大病醫(yī)保在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保障水平，由此引發(fā)了一系列政府危機(jī)和社會(huì)危機(jī)。
第三種模式以美國(guó)為代表，由于許多人不愿意或無(wú)力購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)，因此無(wú)權(quán)享受大病醫(yī)保待遇，也在弱勢(shì)群體中引發(fā)了一些危機(jī)。奧巴馬上臺(tái)以來(lái)，即強(qiáng)行推動(dòng)醫(yī)改，到目前為止，已有1600萬(wàn)原來(lái)在醫(yī)保體系之外的人被強(qiáng)行納入醫(yī)保體系，從而提高了大病醫(yī)保的覆蓋率。這實(shí)際上宣告了第三種模式的失敗。奧巴馬醫(yī)改自推行以來(lái)就面臨信奉自由主義者的強(qiáng)大政治和輿論壓力，對(duì)政府出資的醫(yī)保資金的審核也成為政治博弈的工具，醫(yī)保資金的供應(yīng)仍不穩(wěn)定。
相對(duì)而言，中國(guó)的基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)制度與第二種模式的相似度最高。以這種模式的代表國(guó)家德國(guó)為例，醫(yī)療保險(xiǎn)體系既強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，也強(qiáng)調(diào)自由競(jìng)爭(zhēng)。法定保險(xiǎn)覆蓋了近90%的德國(guó)民眾，同時(shí)設(shè)立了上百家法定疾病基金，民眾可以自由評(píng)判哪一種基金的服務(wù)更好，保障水平更高，以此迫使疾病基金提高籌資和服務(wù)能力。但德國(guó)模式同樣面臨支付成本越來(lái)越大，法定醫(yī)保繳費(fèi)基數(shù)越來(lái)越高從而增加了企業(yè)主負(fù)擔(dān)等問(wèn)題。
基于中國(guó)的國(guó)情，政府全包或交由市場(chǎng)自行決定都不適宜，而社會(huì)醫(yī)保模式雖可借鑒也無(wú)法照搬。物質(zhì)基礎(chǔ)不同，制度環(huán)境不一，決定了在借鑒的同時(shí)，中國(guó)需要探索出最符合自身實(shí)際的大病醫(yī)保制度。
破解難題亟須做什么
讓大病醫(yī)保托起民生和民心，需要各方力量的共同托舉，如此，大病醫(yī)保才能破解覆蓋率和公平難題。
國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，到2017年要建立比較完善的大病保險(xiǎn)制度，更好地保障困難群眾的生命健康權(quán)益。從3年前開(kāi)始試點(diǎn)到當(dāng)下全面推行，都是在為建立大病醫(yī)保制度進(jìn)行實(shí)踐準(zhǔn)備。在與建立大病醫(yī)保制度相關(guān)的戶籍、醫(yī)療改革等基礎(chǔ)性制度變革尚需時(shí)間的情況下，目前最該做的是圍繞大病醫(yī)保制度的運(yùn)行機(jī)制，從內(nèi)部加以改革。
首先，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)醫(yī)保目錄進(jìn)行修訂。目前納入醫(yī)保目錄的主要在基本醫(yī)保范圍，真正會(huì)導(dǎo)致因病致貧和返貧的大病，多數(shù)不在目錄范圍之內(nèi)。而越是對(duì)治療大病有效的藥品越不在醫(yī)保目錄當(dāng)中。在確保基本醫(yī)療的同時(shí)，讓大病醫(yī)保發(fā)揮應(yīng)有的救濟(jì)功能，必須對(duì)醫(yī)保目錄作出調(diào)整。
其次，籌資能力亟待提高。意見(jiàn)規(guī)定，從城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新農(nóng)合基金中劃出一定比例或額度作為大病保險(xiǎn)資金，但城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新農(nóng)合基金只是總體結(jié)存較多，具體到不同地區(qū)則情況迥異。解決這一問(wèn)題，損有余而補(bǔ)不足雖然理論上可行，卻將面臨結(jié)存較多地區(qū)的阻力，而且可能形成新的不公平。因此，需要做好以中央財(cái)政資金協(xié)調(diào)的必要準(zhǔn)備。
第三，建立有效的醫(yī)保基金管理模式和參保者個(gè)人信息系統(tǒng)。分散到縣級(jí)管理的醫(yī)�；穑媾R著與養(yǎng)老金類似的問(wèn)題。既難以實(shí)現(xiàn)保值增值，也難以跨區(qū)域自由流動(dòng)，資金的安全保障程度很低。打破塊狀管理的低效模式，提高統(tǒng)籌管理水平，醫(yī)�；鸩拍鼙P(pán)活。同時(shí)，還需要建立起能夠及時(shí)更新的信息系統(tǒng)，才能保證對(duì)需要救助者精準(zhǔn)施救，避免騙保。
第四，將企業(yè)和社會(huì)力量引入醫(yī)�；痼w系。近年來(lái)企業(yè)和社會(huì)力量的參與熱情很高，在一些疾控領(lǐng)域展開(kāi)的工作卓有成效。但政府主導(dǎo)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助體系與社會(huì)力量之間的銜接還較為疏遠(yuǎn)，甚至不乏質(zhì)疑社會(huì)力量的聲音。這種情況顯然不利于政府、企業(yè)與社會(huì)力量的整合。事實(shí)證明，企業(yè)和社會(huì)力量的參與既可以成為政府力量的監(jiān)管者和矯正者，也有能力成為大病醫(yī)保的有效補(bǔ)充。這也是德國(guó)等國(guó)的社會(huì)主導(dǎo)模式的成功經(jīng)驗(yàn)。
總之，讓大病醫(yī)保托起民生和民心，需要各方力量的共同托舉。如此，大病醫(yī)保才能破解覆蓋率和公平難題，成為社會(huì)健康發(fā)育的堅(jiān)實(shí)底座。
本版撰文徐立凡
責(zé)任編輯：劉東麗
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